- INTRODUCCIÓN
La Organización Mundial de la Salud elevó el pasado 11 de marzo de 2020 la situación de emergencia de salud pública ocasionada por el COVID-19 a pandemia internacional. El brote de coronavirus SARS-CoV-2 ha causado la muerte en España de 3.434 personas y ha infectado ya, al menos, a 47.610 personas, según los datos oficiales del Ministerio de Sanidad el día 25 de marzo de 2020.
Las circunstancias extraordinarias que concurren constituyen, sin duda, una crisis sanitaria sin precedentes y de enorme magnitud tanto por el muy elevado número de ciudadanos afectados como por el extraordinario riesgo para sus derechos. En estos términos se introduce el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.
A circunstancias excepcionales, medidas excepcionales. Ante esta crisis de emergencia nacional y mundial, el Gobierno de España, en el ejercicio de las facultades que la Constitución le confiere, ha declarado el estado de alarma en todo el territorio nacional, como medida para proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, destinada a contener la enorme progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública, limitando entre otros el derecho a la libre circulación de personas por el territorio nacional.
El fundamento jurídico de tales medidas se encuentra en la naturaleza misma del Estado de Derecho, asentado sobre la base de las condiciones en que se establece, de modo que, cuando las mismas se ven alteradas por una situación excepcional, su única defensa estriba en la adopción de medidas excepcionales.
Pero ¿son ajustadas a derecho las medidas limitativas de derechos impuestas?
- EL ESTADO DE ALARMA
El estado de alarma aparece referido en el artículo 116 de la Constitución y se desarrolla, junto a los estados de excepción y sitio, en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio.
Encuentra su justificación en la existencia de alguna de las situaciones excepcionales recogidas en el artículo cuarto de la LO 4/1981: catástrofes naturales, crisis sanitarias, paralización de servicios esenciales o situaciones de desabastecimiento.
Se tramita de forma mucho más ágil que el resto de estados de emergencia, ya que como establece el art. 116.2 de la Constitución, será declarado directamente por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días. Solo impone al Gobierno la única obligación de dar cuenta al Congreso de los Diputados de forma inmediata, requiriendo, eso sí, para su prórroga, la autorización de la Cámara Baja.
Faculta al Gobierno para la creación de un mando único, -la Autoridad Competente-, así como para adoptar una serie de medidas excepcionales dirigidas a atajar y minimizar los efectos de la situación excepcional que la justifica.
A diferencia de los estados de excepción y de sitio, la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental, aunque si la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio.
El artículo once de la citada Ley Orgánica determina esas medidas que, en síntesis, son: limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de determinados requisitos, practicar requisas temporales de todo tipo de bienes, intervenir las industrias de cualquier naturaleza, limitar o racionar el uso de servicios y consumo de artículos de primera necesidad e impartir órdenes para asegurar el abastecimiento.
- EL ESTADO DE EXCEPCIÓN
El estado de excepción, a diferencia del anterior, se justifica en la existencia de una grave alteración del orden público que exige el reforzamiento de los poderes de policía y la limitación o suspensión de libertades públicas. En concreto, cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales, resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo.
Para su declaración, el Gobierno debe obtener la autorización del Congreso de los Diputados, previo debate de la misma, conteniendo sus efectos, mención expresa de los derechos cuya suspensión se solicita, las medidas a adoptar, el ámbito territorial de aplicación, su duración que no podrá exceder de treinta días, prorrogables por el mismo periodo, y la cuantía máxima de las sanciones para quienes contravengan sus disposiciones.
Con la declaración del Estado de Excepción podrán suspenderse los derechos fundamentales señalados en el art. 55.1 de la Constitución, estos son:
- la libre residencia y circulación de personas (art. 19),
- la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2),
- el secreto de las comunicaciones (art. 18.3),
- la libertad de expresión y de información (art. 20.1),
- la intervención de las comunicaciones (art. 20.5),
- los derechos de reunión y manifestación (art. 21),
- derecho a la huelga (art. 28) y
- la adopción de medidas de conflicto colectivo (art. 37).
Asimismo, bajo el estado de excepción la Autoridad gubernativa puede detener por un máximo de diez días a cualquier persona si lo considera necesario para la conservación del orden, siempre que haya fundadas sospechas de que esa persona va a provocar alteraciones en el orden público. No obstante, dicha detención deberá ser comunicada al juez competente en el plazo de veinticuatro horas.
4. ANÁLISIS DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS
Para no exceder de lo estrictamente necesario en la exposición del problema que se plantea en el presente artículo, nos ceñiremos al contenido del art. 7 del RD 463/20, que se refiere a la «limitación de la libertad de circulación de las personas», siendo el ámbito de aplicación de dicha norma todo el territorio nacional (art. 2), extremo importante por lo que más adelante se desarrollará.
Como ya se ha expuesto, la libre circulación de las personas se encuentra recogido en el art. 19 de la Constitución, dentro de la Sección 1ª, Capítulo Segundo del Título Primero, bajo el epígrafe «de los derechos fundamentales y de las libertades públicas». Este catálogo de derechos contenidos en dicha Sección goza de la máxima protección en nuestra Carta Magna -por mor de su contenido- y su desarrollo ha de hacerse necesariamente mediante Ley Orgánica.
Veamos el ámbito de afectación del derecho a la libre circulación por todo el territorio nacional que opera el RD 463/20 y si éste tiene encaje en el supuesto previsto en los arts. 116 y 55de la Constitución y en los arts. 11 y siguientes de la LO 4/81 de los estados de alarma, excepción y sitio.
El art. 7 del citado Real Decreto expone literalmente:
«1. Durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las siguientes actividades, que deberán realizarse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad, menores, mayores, o por otra causa justificada:
a) Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad.
b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.
c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.
d) Retorno al lugar de residencia habitual.
e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.
f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros.
g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.
h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza.
2. Igualmente, se permitirá la circulación de vehículos particulares por las vías de uso público para la realización de las actividades referidas en el apartado anterior o para el repostaje en gasolineras o estaciones de servicio.
3. En todo caso, en cualquier desplazamiento deberán respetarse las recomendaciones y obligaciones dictadas por las autoridades sanitarias.
4. El Ministro del Interior podrá acordar el cierre a la circulación de carreteras o tramos
de ellas por razones de salud pública, seguridad o fluidez del tráfico o la restricción en ellas del acceso de determinados vehículos por los mismos motivos.
Cuando las medidas a las que se refieren los párrafos anteriores se adopten de oficio se informará previamente a las administraciones autonómicas que ejercen competencias de ejecución de la legislación del Estado en materia de tráfico, circulación de vehículos y seguridad vial.
Las autoridades estatales, autonómicas y locales competentes en materia de tráfico, circulación de vehículos y seguridad vial garantizarán la divulgación entre la población de las medidas que puedan afectar al tráfico rodado.»
La previsión constitucional de aplicación de los estados de alarma, excepción y sitio se desarrolla mediante la citada LO 4/81, que, en su art. 11 expone que, decretado el estado de alarma, se podrá «limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos.»
Así pues, la limitación de aquel derecho fundamental alcanza únicamente lo dispuesto en aquel artículo que, como decimos, está contenido en una Ley Orgánica y es de rango superior al Real Decreto, por lo que esta norma no puede exceder de los límites de aquella en sentido restrictivo, sobre todo teniendo en cuanta la prohibición impuesta en el art. 55.1 de la Constitución.
Esta limitación que opera la Ley Orgánica 4/81, por la especial afectación que hace del derecho a la libre circulación, comprende exclusivamente que la misma sólo puede darse respecto de ciertos lugares y horas determinadas o condicionada al cumplimiento de «ciertos requisitos», lo que por la falta de antecedentes en su aplicación (recordar únicamente el RD 1673/10) puede convertirse en cajón de sastre en función de las necesidades de la situación.
Comparando ambos artículos, el 11 de la LO 4/81 y el 7 del RD 463/2020, nos encontramos con que, pese a que se le denomina limitación, lo que se de facto se decreta es una suspensión del derecho a la libre circulación, puesto que los supuestos que permite, auténticos numerus clausus, lo son como excepción a una regla general de prohibición, que afecta a todo el territorio nacional, impidiendo el ejercicio pleno de aquel derecho por cualquier ciudadano, excediendo de este modo lo previsto en la citada LO y contraviniendo lo dispuesto en el art. 55.1 de la Constitución.
En este sentido, cabe señalar que el art. 7 del RD 463/20 prohíbe, con carácter general la libre circulación, estableciendo una serie de excepciones a la regla general. Esta prohibición en términos absolutos choca frontalmente con lo dispuesto en el art. 55.1 CE que expresamente previene que el derecho a la libre circulación de personas (art. 19 CE), entre otros, sólo podrá ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución, advirtiendo al final del apartado 2 del citado artículo que “la utilización injustificada o abusiva de las facultades reconocidas en dicha ley orgánica producirá responsabilidad penal, como violación de los derechos y libertades reconocidos por las leyes”.
- CONCLUSIONES
De lo expuesto en los apartados anteriores podría deducirse que la limitación al derecho fundamental a la libre circulación de personas por el territorio nacional operada por el Real Decreto 463/2020 que aprueba el estado de alarma, excedería de lo constitucionalmente previsto para dicha situación (art. 11 CE) y de lo desarrollado por la LO 4/81 (art. 11), y podría considerarse que rebasaría la limitación prevista en el art. 55.1 CE, donde se señala expresamente que las suspensiones de derechos en él contenidas sólo podrán ser acordadas mediando los estados de excepción o de sitio, y que por tanto, no podría establecerse mediante el mecanismo del estado de alarma.
Así, para poder proceder a la suspensión de aquel derecho fundamental, podría entenderse que se tuvieron que haber iniciado los trámites para la declaración del estado de excepción, al haberse producido una grave alteración en el normal funcionamiento de un servicio público esencial para la comunidad, como es el servicio de atención primaria y hospitalaria de los distintos sistemas de salud administrativamente existentes.
De tal manera que haber procedido a la suspensión de dicho derecho, sin haber acudido a ese trámite, podría llevar a entender que le fueran de aplicación las consecuencias penales por violación de derechos y libertades fundamentales previstas en el art. 55.2 in fine de la Constitución.